법제처, 시·군·구 통합 특별법 절차 안 거쳐도 된다…지방자치법 적용

시·군·구 통합을 추진할 때 지방시대위원회가 주도하는 통합 절차를 반드시 먼저 밟을 필요는 없다는 법제처 해석이 나왔다. 지방자치법이 정한 방식대로 법률을 만들고 관계 지방의회 의견 청취나 주민투표를 거치면 통합을 추진할 수 있다는 판단이다.

법제처는 21일 행정안전부의 질의에 이같이 회신했다. 행안부는 지방자치분권 및 균형성장에 관한 특별법이 지방행정체제 개편에서 다른 법률보다 우선한다고 정한 만큼, 이 법상 통합 절차가 필수인지 물었다.

지방자치법은 지자체의 명칭과 구역을 바꾸거나 설치·폐지, 통합할 때 법률로 정하도록 한다. 통합 과정에서는 관계 지방의회 의견을 듣도록 했으며, 주민투표를 한 경우에는 별도 의견 청취를 요구하지 않는다.

이에 따라 법제처는 지방시대위원회 절차를 거치지 않더라도 지방자치법상 요건을 갖추면 시·군·구 통합을 진행할 수 있다고 봤다. 통합의 법적 근거를 법률로 마련하는 절차는 그대로 밟아야 한다.

반면 특별법은 지방시대위원회가 통합 기준에 따라 대상 지자체를 찾고 시·군·구 통합 방안을 마련하도록 규정한다. 지자체장·지방의회와 일정 수 이상의 주민은 인근 지자체와의 통합을 위원회에 건의할 수 있다.

위원회는 이런 건의가 있으면 통합 방안을 만들 때 이를 참고해야 한다. 행정안전부 장관은 위원회 방안에 따라 해당 지자체장에게 통합을 권고할 수 있고, 권고안에는 지방의회 의견을 듣는 절차가 뒤따른다.

특별법에 따른 통합 과정에서 주민투표 실시를 요구받은 지자체장은 이를 지체 없이 알리고 투표를 실시해야 한다. 특별법에서 별도로 정하지 않은 주민투표 관련 사항에는 주민투표법이 적용된다.

법제처는 특별법상 위원회 절차를 통합을 지원하고 촉진하기 위한 장치로 판단했다. 이 절차를 거치지 않으면 통합을 할 수 없도록 명확히 정한 규정은 없다는 점을 근거로 들었다.

특별법의 우선 적용 조항도 지방자치법 절차를 막는 근거로 보지 않았다. 법제처에 따르면 이런 조항은 여러 법률이 같은 사안에 적용될 때 적용 순서를 정하는 규정이다.

두 법의 입법 목적과 다루는 영역이 일치하지 않는 점도 판단에 반영됐다. 지방자치법이 지자체의 종류·구역과 조직·운영 등 지방자치의 기본 틀을 다루는 반면, 특별법은 지방분권을 바탕으로 지역 주도의 균형성장을 추진하는 데 초점을 둔다.

통합 관련 조항의 적용 범위 역시 같지 않다고 법제처는 설명했다. 지방자치법은 지자체 변경 전반의 일반 절차를 정한 반면 특별법은 위원회를 통한 통합 대상 발굴과 통합안 마련 절차에 무게를 둔다.

법제처는 위원회 절차만을 통합의 선행 조건으로 삼으면 지자체 간 자율적 합의에 따른 통합 가능성이 좁아질 수 있다고 봤다. 위원회 절차가 먼저 진행돼야 한다는 이유로 통합 추진이 늦어질 우려도 고려했다.