법제처, 토지 일부 50센티미터 초과 변경 땐 허가 필요

법제처가 토지 형질변경 과정에서 일부 구간의 높이 또는 깊이가 50센티미터를 넘으면 개발행위허가를 받아야 한다고 해석했다. 토지 전체의 평균 변화량이 50센티미터 이내에 머물러도 허가 없이 가능한 경미한 형질변경으로 볼 수 없다는 판단이다.

30일 법제처에 따르면 이번 해석은 바꾸려는 토지 일부는 50센티미터를 초과했지만 전체 평균은 기준 이내인 사례를 전제로 한 민원 질의에 대한 답이다. 민원인은 이런 절토·성토·정지 등이 허가를 받지 않아도 되는 범주에 포함되는지를 물었고, 법제처는 해당하지 않는다고 결론냈다.

국토계획법은 토지의 형질을 바꾸는 일을 개발행위로 보고, 원칙적으로 허가를 받도록 정하고 있다. 시행령은 그 예외로 높이 또는 깊이가 50센티미터 이내인 절토·성토·정지 등을 경미한 행위로 정해 허가 없이 할 수 있도록 했다.

여러 차례에 걸쳐 같은 작업을 했을 때는 변화량을 누적해 계산한다는 기준도 시행령에 담겼다. 포장은 이 규정에서 제외되며, 주거·상업·공업지역 밖의 토지는 지목변경을 수반하지 않는 경우에만 이 예외를 적용할 수 있다.

또 시행령은 지방자치단체 도시·군계획조례가 해당 범위에서 별도 기준을 두면 그 기준을 따르도록 규정한다. 이번 질의의 쟁점은 이와 별도로 50센티미터 한도를 전체 토지의 평균 변화량으로 판단할 수 있는지 여부였다.

법제처는 시행령의 50센티미터 이내 기준이 허가를 생략할 수 있는 토지 형질변경의 한도라고 설명했다. 따라서 토지 일부라도 기준을 넘었다면 전체 평균이 낮더라도 경미한 변경의 범위를 벗어난 것으로 봐야 한다는 것이다.

특히 법제처는 개발행위허가의 예외로 정한 경미한 행위 범위는 규정 문구에 맞춰 엄격하게 해석해야 한다고 밝혔다. 평균 50센티미터를 기준으로 삼으면 개별 구간의 초과 변경도 허가 없이 할 수 있게 돼, 명시적 근거 없이 예외 범위가 넓어진다는 설명이다.

일부 구간에서의 50센티미터 초과 변경을 과도한 규제로 볼 수 있다는 의견에 대해서도 법제처는 받아들이지 않았다. 땅을 깎거나 메운 결과 비탈면이나 절개면이 만들어져 토지 외형이 실질적으로 바뀔 수 있기 때문이라고 법제처는 설명했다.

이런 비탈면이나 절개면은 전체 평균 변화량이 크지 않아도 토사붕괴나 낙석 위험을 낳을 수 있다는 게 법제처의 판단이다. 이에 따라 허가 관청은 개발행위허가 기준에 따라 형질변경으로 수반된 비탈면 또는 절개면의 안전조치 여부를 심사할 수 있게 된다.

법제처는 이 같은 심사가 토지 이용과 환경 보전의 조화를 이루고 난개발을 막기 위한 개발행위허가 제도의 취지에 부합한다고 밝혔다. 법제처에 따르면 법령해석은 법령의 뜻을 제정 목적에 맞춰 분명히 하는 업무이며, 해석 의견은 행정부의 최종 결론인 정부의 공식 해석으로 제시된다.