법제처, 군 공항 유치 전 주민투표 필수…법령 정비 권고

법제처는 6일 국방부 질의에 대해 국방부장관이 주민투표를 요구하지 않았더라도 이전후보지 지방자치단체장이 투표 없이 군 공항 유치를 신청할 수 없다고 해석했다. 군 공항 유치 의사 결정 과정에서 주민투표를 거쳐야 한다는 뜻이다.

이번 질의는 군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법에 따른 절차를 두고 제기됐다. 법은 이전부지 선정계획이 공고된 후보지의 지자체장에게 국방부장관이 주민투표를 요구할 수 있도록 하며, 지자체장은 그 결과를 반영해 유치 신청을 하도록 정한다.

그 뒤에는 국방부장관이 유치 신청을 낸 지자체 가운데 선정위원회 심의를 거쳐 이전부지를 선택하는 단계가 이어진다. 국방부는 장관이 주민투표를 요구하지 않은 경우에도 지자체장이 투표와 결과 반영 절차를 생략한 채 신청할 수 있는지를 법제처에 물었다.

법제처는 주민투표 규정이 단순한 형식이 아니라 후보지 주민의 뜻을 수렴하기 위한 장치라고 판단했다. 군 공항의 이전과 설치가 주거환경을 해치거나 재산권을 제한할 수 있는 만큼, 유치 여부를 결정하기 전에 의견을 듣도록 한 제도라는 설명이다.

이런 절차는 훗날 갈등을 줄이는 한편 행정 과정의 정당성을 확보하려는 목적도 갖는다. 법제처는 이 같은 입법 취지를 고려하면 지자체장이 주민투표 없이 유치 신청에 나서는 것은 어렵다고 봤다.

해석의 근거로는 특별법 문구도 제시했다. 법제처는 지자체장이 주민투표 결과를 반영해 유치를 신청하도록 한 표현은 투표를 실제로 실시하고 그 결론을 신청에 반영해야 한다는 의미로 읽어야 한다고 설명했다. 투표와 결과 반영은 신청에 앞선 절차 요건이라는 것이다.

조문이 규정한 순서도 판단에 반영됐다. 주민투표를 거쳐 유치 신청을 하고, 그 신청을 전제로 선정위원회 심의를 거쳐 이전부지를 고르는 구조인 만큼 앞선 과정을 건너뛰고 부지를 결정할 수는 없다는 해석이다. 국방부장관에게 이전부지 선정 과정을 공정하고 투명하게 진행할 의무를 둔 규정도 있다.

법제처는 법 제정 당시 국회가 이전후보지 주민의 의사를 부지 선정에 반영하기 위해 주민투표 근거를 뒀던 경위도 살폈다. 주민투표에서 반대 뜻이 확인되면 해당 지역이 유치를 포기해 군 공항 이전을 받아들이지 않을 수도 있다는 점 역시 주민투표의 의미로 제시됐다.

장관이 먼저 요구하지 않았다면 주민투표를 생략할 수 있다는 견해도 있었지만 법제처는 받아들이지 않았다. 그렇게 볼 경우 투표 결과를 반영해 신청하도록 한 규정이 실질적인 역할을 잃고, 주민투표를 마련한 입법 취지도 훼손될 수 있다고 판단했다.

법제처 법령해석 안내에 따르면 이번과 같은 해석은 행정부가 법을 집행하고 운영할 때 기준을 통일하기 위한 지침이다. 사법부의 확정판결처럼 직접 구속하는 효력이 부여되지는 않는다.

법제처는 별도로 군 공항 이전 유치 신청에서 주민투표가 필수 절차인지를 특별법과 관련 법령에 더 명확하게 담을 필요가 있다고 권고했다.